Von Sven Brandt*)

Die Reduzierung von Treibhausgasen ist ein zentraler Aspekt der internationalen politischen Agenda. Die Europäische Kommission plant, bis 2050 klimaneutral zu sein und die Emission von Treibhausgasen bis 2030 um 55% im Vergleich zu 1990 zu reduzieren. Auch China hat sich ähnlich ehrgeizige Ziele gesetzt und will bis 2060 klimaneutral sein, bis 2030 wird jedoch mit einem weiteren Anstieg der Treibhausgasemissionen gerechnet.

Diese Planungen haben eine unmittelbare Auswirkung auf den europäischen und den chinesischen Kapitalmarkt, denn ein wesentliches globales Regulativ für Treibhausgasemissionen sind die Zuteilung und der Handel mit Emissionsberechtigungen. Die internationale Rechtsgrundlage für diese Emissionsberechtigungen bildet das Pariser Klimaabkommen, das Ende 2020 das Kyoto-Protokoll abgelöst hat. Danach sollen international einheitliche Abrechnungsverfahren etabliert werden, die eine Verknüpfung der einzelnen nationalen Handelssysteme zulassen. Ferner soll ein einheitlicher Minderungsmechanismus eingeführt werden, der die bestehenden Verknappungsmechanismen ersetzt und die Zertifizierung der Emissionsreduktionen zur Verwirklichung national festgelegter Verpflichtungen regelt.

In Europa wurde das Kyoto-Protokoll durch die regelmäßig aktualisierte europäische Emissionshandelsrichtlinie vom 13. Oktober 2003 und diese wiederum in Deutschland durch das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz umgesetzt. Der Grundgedanke des europäischen Systems ist die Festlegung von Obergrenzen für den Ausstoß von Treibhausgasen, die im Zeitverlauf reduziert werden. Die im Rahmen dieser Obergrenzen ausgegebenen Emissionsberechtigungen (EU-Allowances, EUA) sind zudem frei handelbar (cap and trade).

Die Vereinbarungen und Zielsetzungen des Pariser Klimaabkommens haben bereits Änderungen der bestehenden europäischen Strukturen angestoßen. So soll das Emissionshandelssystem der EU (EU-EHS) als Motor von Investitionen gestärkt werden, indem ab 2021 die jährliche Verringerung der Obergrenze auf 2,2% erhöht und die Marktstabilitätsreserve ausgebaut wird. Dieser Mechanismus wurde von der EU eingerichtet, um das Überangebot an Emissionsberechtigungen auf dem CO₂-Markt zu senken und die Widerstandsfähigkeit des EU-EHS gegenüber künftigen Turbulenzen zu erhöhen.

Dies ist eine Reaktion auf das Überangebot an Emissionsberechtigungen, das sich nach der Wirtschaftskrise 2008 durch Produktionsrückgänge und durch umfangreiche Einfuhren internationaler Gutschriften gebildet hatte. Eine vergleichbare Entwicklung ist kurzfristig als Folge der Covid-19-Pandemie zu erwarten, sodass sich der Ausbau der Marktstabilisierungsreserve voraussichtlich kurzfristig zu bewähren haben wird. Die kostenlose Zuteilung von Emissionsberechtigungen zur Gewährleistung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit von Industriezweigen, die dem Risiko der Verlagerung von CO₂-Emissionen (Carbon Leakage) ausgesetzt sind, soll dagegen weitergeführt werden, während gleichzeitig sichergestellt werden soll, dass die Vorschriften für die Bestimmung der kostenfreien Zuteilung zielgerichtet sind und dem technologischen Fortschritt Rechnung tragen. Schließlich sollen Industrie und Energiewirtschaft bei den Innovations- und Investitionsherausforderungen, die der Übergang zu einer CO₂-armen Wirtschaft mit sich bringt, durch spezielle Finanzierungsmechanismen (Innovationsfonds und Modernisierungsfonds) unterstützt werden.

In China wurde nach einer zehnjährigen Pilotphase in acht Regionen zum 1. Februar 2021 ein nationales Emissionshandelssystem (C-EHS) eingeführt. Als Rechtsgrundlage dienen derzeit die ministeriellen National Measures for the Administration of Carbon Emission Trading, die jedoch kurzfristig durch höherrangiges Recht ersetzt werden sollen. Ähnlich dem europäischen System vergibt das chinesische Umweltministerium darunter Emissionsberechtigungen an Anlagenbetreiber, die diese gegen ihre CO₂-Emissionen stilllegen oder mit denen sie handeln können. Nach aktueller Planung soll der nationale Handel mit Emissionsberechtigungen nunmehr kurzfristig aufgenommen werden. Dazu wurde unter Führung der Regionalregierungen in Hubei und Shanghai ein Register und eine Handelsplattform aufgebaut. Zum Handel zugelassen werden können neben den Anlagenbetreibern auch institutionelle Investoren und sogar Einzelinvestoren, sofern sie die nötige Qualifikation mitbringen.

Die Emissionsberechtigungen des EU-EHS sind nicht wertpapiermäßig verbrieft. Daher erfolgt der Handel ausschließlich elektronisch. Um daran teilzunehmen, müssen Marktteilnehmer ein entsprechendes Konto eröffnen. Auf dieser Basis kann der Handel entweder OTC (Over the Counter, also außerbörslich) oder börslich erfolgen. Der börsliche Handel findet nach dem Brexit nun insbesondere an der Energiebörse European Energy Exchange (EEX) in Leipzig und an der Energy Exchange Austria (EXAA) in Wien statt. An der EEX, an der das Bundesumweltministerium Emissionsberechtigungen im Primärmarkt versteigert, wird zudem der EEX Carbon Index, kurz Carbix, als Referenzpreis für Emissionsberechtigungen festgestellt.

Folgerichtig zählen Emissionsberechtigungen als Finanzinstrumente und ihr Handel unterliegt den Regeln der EU-Finanzmarktrichtlinie (Mifid II). Allerdings gibt es für die Finanzmarktregulierung der Emissionsberechtigungen eine gewichtige Ausnahme. So sind Anlagenbetreiber, die keine anderen Wertpapierdienstleistungen erbringen oder Anlagetätigkeiten ausüben als den Handel für eigene Rechnung ohne hochfrequente algorithmische Handelstechnik, vom Anwendungsbereich der Mifid II ausgenommen. Als Finanzinstrumente, die an einem regulierten Markt gehandelt werden, unterliegen Emissionsberechtigungen jedoch in jedem Fall der EU-Marktmissbrauchsverordnung und können damit Gegenstand von Marktmanipulation oder Insiderhandel sein.

Die Emissionsberechtigungen des C-EHS werden ebenfalls nicht wertpapiermäßig verbriefte, handelbare Instrumente sein. Der Handel wird, wie in der Pilotphase, zunächst über die regionalen Energiebörsen stattfinden, jedoch ist bereits eine Zentralisierung geplant. Neben dem Kassahandel der Emissionsberechtigungen ist auch ein Derivatehandel möglich, der seinerseits über die Wertpapierbörsen stattfinden wird. Die Aufsicht über den Handel mit Emissionsberechtigungen liegt dagegen nicht bei der chinesischen Börsen- und Wertpapieraufsicht, sondern beim Umweltministerium, das eine umfassende Zuständigkeit für das C-EHS hat. Daraus ergeben sich jedoch keine wesentlichen strukturellen Unterschiede zur Regulierung des Wertpapierhandels. Vielmehr hat das Umweltministerium bereits eigene Regelungen zur Handelstransparenz und zum Verbot der Marktmanipulation für den Handel mit Emissionsberechtigungen erlassen.

Die vom Pariser Klimaabkommen angestrebte Internationalisierung des Handels mit Emissionsberechtigungen ist im EU-EHS bereits angelegt. So unterzeichneten die EU und die Schweiz schon 2017 ein Abkommen zur Verknüpfung ihrer Emissionshandelssysteme. Das Abkommen trat am 1. Januar 2020 in Kraft, und die Verknüpfung wurde im September desselben Jahres operationell.

Auch das C-EHS ist auf Internationalität angelegt. So gab es bereits unter den regionalen Pilotprogrammen keine nationalen Zugangsbeschränkungen, sodass diese Programme auch an den regionalen Pilothandelsplätzen von ausländischen Investoren genutzt wurden. Einzelheiten des Zugangs zum nationalen C-EHS sind jedoch noch zu klären. Unter ihrem Pilotprojekt verlangte etwa die Emissionsbörse in Shanghai bisher, dass ausländische Händler durch eine chinesische Niederlassung vertreten sind, während der Handel an der Emissionsbörse in Hubei bereits in der Vergangenheit für Ausländer auch ohne eine inländische Präsenz möglich war. Inwieweit das C-EHS mit ausländischen Emissionshandelssystemen kompatibel sein wird, sodass eine Verknüpfung mit anderen Systemen erfolgen kann, wird sich aber in den kommenden Jahren erst zeigen müssen.

*) Dr. Sven Brandt ist Rechtsanwalt und Partner von Hogan Lovells.