Im Interview der Börsen-Zeitung erklärt Andreas Dombret, im Vorstand der Deutschen Bundesbank unter anderem zuständig für Bankenaufsicht, warum Europa bei der Abschaffung des Nullgewichts einen Alleingang wagen und Deutschland in der europäischen Bankenaufsicht energischer auftreten sollte.- Herr Dombret, wenn Sie Ende April aus dem Vorstand der Deutschen Bundesbank ausscheiden, sind Sie dort vier Jahre lang für Bankenaufsicht zuständig gewesen. In dieser Zeit ist in der Aufsicht eine Menge passiert, nicht zuletzt der Abschluss des Regelpakets Basel III im Dezember. Ist die Agenda des Baseler Ausschusses nun abgearbeitet?Ja und nein. Wir haben den internationalen Prozess hinter uns – diese Verhandlungen sind komplett abgeschlossen. Nun geht es aber darum, diese internationalen Mindeststandards einheitlich in geltendes Recht umzusetzen, und zwar in allen Mitgliedsländern. Die Europäer haben sich dafür eingesetzt, dass die USA sich dazu verpflichtet haben, das gesamte Baseler Paket umzusetzen – einschließlich des Fundamental Review of the Trading Book, also inklusive der Regeln zur Eigenkapitalunterlegung von Marktrisiken. Nun gilt natürlich umgekehrt, dass auch in der EU alles umgesetzt werden muss. – Wenn es nach der Bundesbank geht, führen Europa und die ganze Welt die Baseler Beschlüsse eins zu eins ein. So ist es. Die uns zur Verfügung stehenden Freiheitsgrade sollten wir aber intelligent nutzen.- Widerspricht das nicht dem gerade von Ihnen verfochtenen Konzept einer Small Banking Box, das Erleichterungen für kleine und mittlere Banken vorsieht?Nein, denn die Baseler Mindestkapitalstandards sind in erster Linie für die großen, vernetzten und international aktiven Banken gedacht. Die USA haben dies bisher auch so umgesetzt, wir in Europa haben sie aber für alle Banken gleichermaßen eingeführt. Wenn wir hier jetzt für kleine und mittlere Banken administrative Erleichterungen anstreben, ist das ganz im Sinne und im Rahmen des Baseler Regelwerks.- Den Amerikanern hat man in Europa stets vorgeworfen, sie hätten Basel II gar nicht umgesetzt.Selbstverständlich haben die Amerikaner Basel II umgesetzt, aber nur für die systemrelevanten Banken. Tatsächlich sind wir Europäer es gewesen, die Basel II nicht komplett umgesetzt haben. So wird auch die EU in den Berichten des Baseler Ausschusses noch immer als Region genannt, die die Baseler Regelungen abweichend umgesetzt hat. Insbesondere haben wir den mittlerweile ausgelaufenen Floor von 80 % aus Basel I nur abgemildert eingeführt und stattdessen eine Parallelrechnung vorgenommen.- Mit der Folge, dass die Bank eine günstigere Kapitalquote ausweist, als wenn der Floor auf sie angewendet würde. So kann man das sagen. Deshalb ist nun für unsere Banken der Sprung auf den im Dezember vereinbarten Output-Floor von 72,5 % so groß. – In den USA gilt das sogenannte Collins Amendment der Federal Reserve, das im Grunde umgekehrt funktioniert wie das Entgegenkommen der Bundesbank beim Output-Floor: Banken dürfen interne Modelle zwar zur Berechnung ihres ökonomischen Eigenkapitalbedarfs einsetzen, die aufsichtsrechtliche Eigenkapitalquote aber können sie damit nicht senken.Das ist richtig, und damit haben die Amerikaner im Prinzip einen 100 %-Floor. Denn maßgeblich für die Berechnung des Eigenkapitals sind im Wesentlichen die Berechnungen unter dem Standardansatz.- Gibt es Signale, dass die USA diesen Floor nun absenken werden?Nein. Ich habe den Eindruck, dass die Regelung in den USA so bleibt und dass die jüngsten Baseler Beschlüsse dort umgesetzt werden. – Sie sagten, in Basel sei nun alles ausverhandelt, aber das stimmt ja nicht. Eine Risikogewichtung von Staatsanleihen lässt weiter auf sich warten.Auf dieses ganz wichtige Reformpaket konnten wir uns im Baseler Ausschuss leider nicht einigen. Das ist aus meiner Sicht eine klare Regulierungslücke, und diese sollten wir meines Erachtens zumindest in der EU schließen. Wenn wir in Europa eine Regulierung erreichen würden, wären wir einen ganzen Schritt weiter. – Sie plädieren dafür, dass Europa einen Alleingang wagt in einer Frage, in der weltweit ein Konsens nicht erreichbar ist.Sie haben Recht: Es ist ein weltweites Problem, aber bei uns in Europa hat es in der Tat eine besondere Bedeutung. Deshalb trete ich stark dafür ein, dass die Entprivilegierung von Staatsanleihen Grundvoraussetzung für weitere Schritte in die Bankenunion bleibt, zum Beispiel hinsichtlich einer einheitlichen Einlagensicherung. Nur wenn wir Staatsanleihen risikoadäquat berücksichtigen, würden wir die enge Verkettung zwischen Risiken von Staaten und Banken verringern. – Es gibt Leute, die sehen es genau andersherum. So hat eine für den Wirtschafts- und Währungsausschuss des EU-Parlaments erstellte Studie ergeben, dass eine Fiskalunion die einzige Möglichkeit ist, das Problem der engen Verbindung von Banken und Staaten zu lösen, da andere Ansätze entweder prozyklisch sind oder die Gefahr eines Überschwappens von Risiken erhöhen würden.Diese Diskussion ist ja schon geführt worden, als der Euro eingeführt wurde. Damals konnte man sich auf eine politische Union nicht einigen, sondern nur auf eine Währungsunion. In den vergangenen Jahren ist nach meiner Einschätzung eine politische Union eher schwieriger als leichter geworden, wie dies zum Beispiel Unterschiede in den Risikoprämien zeigen. Jetzt also zu meinen, wir könnten eine Fiskalunion vollenden, nachdem wir das 1999 nicht geschafft haben, erscheint mir fast schon politisch naiv.- Ist es nicht auch politisch naiv zu glauben, man könne im europäischen Maßstab eine politische Mehrheit für die Entprivilegierung von Staatsanleihen mobilisieren unter Staaten, die doch am meisten von der Nullgewichtung profitieren? Deshalb hat ja auch der Baseler Ausschuss die Frage erst einmal auf die ganz lange Bank geschoben.Wir haben versucht, uns in Basel zu einigen. Dies ist leider gescheitert. Es war ein sehr, sehr mühsamer Prozess, bei dem am Ende schwarz auf weiß stand, dass wir uns nicht einigen konnten. Wir haben das daraus resultierende Papier auch nicht zur Konsultation gestellt, sondern nur zur Diskussion. Sie glauben gar nicht, wie lange wir darüber diskutiert haben, ob das nun ein Konsultations- oder ein Diskussionspapier ist. Am Ende ist es ein Diskussionspapier mit Fragen an die Öffentlichkeit geworden. Immerhin haben wir uns auf die Fragen einigen können. Inzwischen haben wir den Markt dazu befragt, und es ist eine Vielzahl von Antworten eingegangen, und ich bin gespannt, welche Antworten es gibt.- Es gab sogar Widerstand dagegen, überhaupt etwas zu veröffentlichen.Ja, und zwar massiven Widerstand.- Vor diesem Hintergrund kann man vermutlich ermessen, wie viele Jahre noch Wasser den Main herunterfließen dürfte, bis man sich auf ein Ende der Nullgewichtung einigen kann.Ich befürchte, da können Sie Recht haben. Wir werden aber nicht aufgeben und sind dabei auch nicht alleine.- Im globalen Maßstab ist eine Einigung unrealistisch, weil es hoch verschuldete Länder wie Japan gibt, die einem Ende der Nullgewichtung nicht zustimmen werden, da sie einen günstigen Absatzkanal für ihre Staatsanleihen erhalten wollen. Im europäischen Maßstab sieht die Konstellation aber nicht viel anders aus, wenn man einmal nach Griechenland oder nach Italien schaut. Wie schafft man es da, in der EU eine politische Mehrheit für die Abschaffung der Nullgewichtung zu mobilisieren?Indem man sie zu einer entscheidenden Voraussetzung für eine Fortentwicklung der Bankenunion macht.- Wagen Sie eine Prognose, wann Sie da mit einem Durchbruch rechnen?In der Amtszeit meines Nachfolgers oder meiner Nachfolgerin erwarte ich das eigentlich schon, wenn auch eher zum Ende. Die Risiken in unserer Währungsunion müssen sich angleichen. Das fängt bei notleidenden Krediten an und geht mit der Frage der Konzentration und der Eigenkapitalunterlegung von Staatsanleihen in den Bankbilanzen weiter. Auch die Diskussion um die Bündelung von Staatsanleihen wesentlicher Kernländer in Sovereign Bond-backed Securities, also SBBS, zeigt ja, dass viele darüber nachdenken, wie man diese Risikodiversifikation erreichen kann. SBBS sind in diesem Zusammenhang ein schwieriges Thema. – Warum? Im Moment gilt beim Eigenkapital die Nullgewichtung, wenn eine Bank eine Staatsanleihe oder eine andere öffentliche Anleihe hält. Ein Kauf von SBBS erscheint nur sinnvoll, wenn auch diese SBBS nullgewichtet wären. Wenn wir dies aber zuließen, würden wir die Nullgewichtung sogar noch ausweiten – und zwar auf eine strukturierte Verbriefung. Das wäre das Gegenteil von dem, was wir erzielen wollen. – Im Falle einer anderen Ihrer Forderungen, und zwar der nach regulatorischen Erleichterungen für kleinere Institute, stehen die Chancen besser dafür, dass Sie in absehbarer Zeit Realität werden. Die Erleichterungen, die der sozialdemokratische Berichterstatter im EU-Parlament, Peter Simon, vorgeschlagen hat, kommen unseren Vorstellungen in vielen Punkten sehr nahe. Fast 100 % der kleineren und mittleren Banken und Sparkassen übererfüllen die Eigenkapital- und Liquiditätsanforderungen bereits heute. Das Problem ist aber, dass diese Institute unter der Komplexität der Berichterstattung ächzen – zu Recht, wie ich finde. Diese ergibt sich, wie schon erwähnt, daraus, dass die Regulatorik für große, vernetzte und risikoreiche Banken entwickelt wurde. Denn natürlich fängt man mit der Regulierung dort an, wo das Risiko am größten, und nicht dort, wo es am niedrigsten ist. Damit ist ein Regelwerk entstanden, das für kleine und mittlere Institute einen administrativen Overkill darstellt.- Das Konzept der Erleichterungen hat nicht nur Freunde. Sabine Lautenschläger etwa, Vize-Chefin der europäischen Bankenaufsicht, befürchtet, dass man Gefahr läuft, wesentlich Gleiches ungleich zu behandeln, wenn etwa eine kleine und eine Großbank künftig im selben Markt um dieselben Kunden, aber mit unterschiedlichen regulatorischen Voraussetzungen miteinander konkurrieren.Ich schätze Sabine Lautenschläger sehr, aber in diesem Punkt bin ich anderer Meinung. Man muss abwägen: Da ist die Frage, die Sabine Lautenschläger auch immer bewegt hat, nämlich wie komplex die Regulierung eigentlich geworden ist, und auf der anderen Seite die Frage, ob damit nicht ein unnötiger Konsolidierungsdruck geschaffen wird. Ich habe nichts gegen Fusionen, wenn sie einer betriebswirtschaftlichen Logik gehorchen. Wenn es aber zur Aufgabe von kleinen Geschäftsgrößen kommt, weil die Regulierung so komplex geworden ist, dass die Banken die Fixkostendegression nicht mehr hinbekommen, dann muss ich mich fragen, ob da nicht etwas falsch läuft. Denn ich bin der Meinung, dass nicht wir als Aufsicht, sondern dass der Markt darüber entscheiden soll, ob wir in Deutschland 1 700, 4 500 oder 200 Banken haben sollten. 82 % der deutschen Banken und Sparkassen haben eine Bilanzsumme von weniger als 3 Mrd. Euro, zugleich entfallen auf diese Institute nur 14 % der aggregierten Bilanzsumme. Müssen wir also bei der Aufsicht auf Vollständigkeit achten und jedes Institut komplett gleich behandeln oder sollten wir nicht eher risikoorientiert beaufsichtigen? Bei Eigenkapital- und Liquiditätsvorschriften wollen wir ohnehin niemanden ungleich behandeln. Aber in der Frage, was gemeldet werden muss und wie oft, setze ich mich für eine gewisse Erleichterung ein. – Wo denn?Etwa bei der Frage, ob man die Net Stable Funding Ratio anhand von weniger granularen Daten berechnen kann. Mir erschließt sich nicht der Sinn, wenn eine Sparkasse oder kleine Bank ein Formular über Einkommensmillionäre im Institut ausfüllen muss und jedes Mal Fehlanzeige meldet und die Bundesbank dann kontrolliert, ob die Bank überall Striche gemacht hat. – Zugleich ist die europäische Bankenaufsicht bestrebt, das SREP-Verfahren, also die aufsichtliche Überprüfung und Bewertung, von den von ihr direkt beaufsichtigten Großbanken sukzessive auf die übrigen Institute in Euroland auszudehnen. Konterkariert dies nicht die Bemühungen um eine Reduktion des Aufwands für kleinere Institute?Diese Gefahr besteht. Im Moment ist die EZB um eine gewisse Harmonisierung in der Aufsicht über kleine Banken bemüht. Die Vorgaben für den aufsichtlichen Überwachungs- und Evaluierungsprozess, den sogenannten SREP, die wir jetzt haben, sind aber immer noch so flexibel, dass wir unser System, wie wir den jeweiligen Zuschlag auf die Kapitalquote gemäß Säule II des Baseler Eigenkapitalakkords berechnen, weiter voll nutzen können.- Die Betonung liegt auf noch? Der SREP wird für die kleineren Häuser im Laufe von Jahren eingeführt, da wird der damit verbundene Aufwand nicht weniger werden.Das ist richtig, und das ist durchaus meine Sorge. Daran werden wir aus deutscher Sicht weiter arbeiten müssen.- Formell hat natürlich die EZB die Hosen an.Keine Frage. Sie kann für die Beaufsichtigung der kleinen Institute Vorgaben machen. Auf der anderen Seite aber hat die EZB zurzeit schon sehr viele Bälle in der Luft, und vielleicht sind andere Dinge wichtiger als die Einführung des SREP für die kleineren Institute . . . – Ist das jetzt die Überleitung zum Thema der notleidenden Kredite?Das wäre ein Beispiel. Die Prioritäten der EZB sind durchaus richtig und in vielen Fällen richtungsweisend. Als die EZB gefordert hat, jetzt Geschäftsmodelle zu durchleuchten, gab es in der Bundesbank erst einmal lange Gesichter. Inzwischen sind wir der Meinung, dass das wichtig ist. Das war ein Umgewöhnungsprozess. – Wie geht es nun weiter in der europäischen Bankenaufsicht? Als Außenstehender hat man den Eindruck, dass sie, nachdem sie seit ihrer Einführung Ende 2014 Daten gesammelt und die Banken durchleuchtet hat, dazu übergeht, Ressourcen gezielter einzusetzen, also gut laufende Banken eher laufen zu lassen, um sich instabileren umso eifriger zu widmen. Das ist auch gar nicht so schlecht. Aus dem Honeymoon sind wir jetzt heraus.- Waren die vergangenen vier Jahre ein Honeymoon?Nicht die ganze Zeit, aber in den ersten zwei Jahren war man unter den Aufsehern doch sehr höflich. Es gab eine Phase, in der man sich aneinander gewöhnt hat und nachsichtiger war. Diese Phase ist inzwischen beendet, zumindest für meine Wenigkeit.- Was bedeutet das?Ich habe zum Beispiel beim jüngsten Besuch von Danièle Nouy, die als Chefin der europäischen Bankenaufsicht jede nationale Aufsichtsbehörde einmal jährlich besucht, abgewogen kritische Töne gefunden.- Inwiefern?Das habe ich nur ihr gesagt. Wir sind inzwischen in einer nächsten Phase, in der auf uns als Vertreter der größten Volkswirtschaft im Eurosystem besonders geschaut wird. Dieser Verantwortung müssen wir auch gerecht werden.- Im vorvergangenen Jahr gab es eine Welle an Sonderprüfungen der IT von Banken. Hat diese sich seitdem verbessert?Wir haben durchaus den Eindruck, dass durch die Thematisierung in den letzten 18 Monaten Banken und Sparkassen verstanden haben, dass eine Weiterentwicklung ihrer IT in ihrem ureigenen Interesse liegt. Wir sind bei weitem noch nicht zufrieden, bleiben an dem Thema aber eng dran. Wir werden die IT-Sicherheit daher auch in der aufsichtlichen Überprüfung und Bewertung noch stärker berücksichtigen. – Wie oft sind denn Banken schon erfolgreich attackiert worden?Was heißt erfolgreich?- Dass Hacker eingedrungen sind in eine Bank.Das kann ich weder bestätigen noch dementieren.- Können Sie das anderweitig spezifizieren?Nein, das werden wir nicht spezifizieren, und wir müssen auch einen geschützten Raum schaffen, in dem Banken Erfahrungen austauschen können, um aus diesen Angriffen zu lernen, ohne dabei in eine wettbewerbliche Situation zu geraten. – Risiken bringt nicht nur die IT von Banken mit sich, sondern auch Kryptowährungen wie Bitcoin. Von Prüfern ist zu hören, sie wüssten gar nicht, wie man Bitcoin in die Bilanzierung packt. Wie macht das ein Aufseher?Das ist doch recht einfach, finde ich. Die bankaufsichtlichen Regeln verpflichten die Institute, sämtliche Risiken mit hinreichend Eigenkapital zu unterlegen. Bei der hohen Volatilität dieser Token würde natürlich eine entsprechend hohe Eigenkapitalunterlegung gefordert, um die Risiken abzuschirmen.- Sie müssen doch eine Linie haben in der Frage, wie hoch der Eigenkapitalbedarf ist.Man muss dem Eindruck entgegentreten, dass Krypto-Token wie der Bitcoin in jedem einzelnen Fall gleich behandelt und gleich bilanziert werden sollten. Das ist nämlich nicht der Fall. Institute müssen das in jedem konkreten Fall bestimmen. Aber die Banken, mit denen wir bisher gesprochen haben, wollen solche Aktiva nicht. Wenn sich das ändern sollte, wüssten wir schon, wie hoch wir dieses Risiko unterlegt haben wollen. Bei Positionen mit dem Risiko des Totalverlusts wäre jedenfalls ein signifikanter Kapitalabzug angemessen. – Jüngst hat der globale Finanzstabilitätsrat einen Bericht veröffentlicht, demzufolge der Schattenbankensektor 2017 erneut gewachsen ist. Reicht es, nur Berichte zu verfassen, oder müsste man stärker regulieren?Ich glaube, das Thema Schattenbanken wird zurzeit eher überschätzt. Es ist nicht so auffällig, wie ich zu Beginn meiner Amtszeit noch gemeint habe, es wächst eher moderat.- Immerhin um 7 % global.4 % sind es nur in Deutschland. Es ist eigentlich ein überschaubar wachsendes Phänomen.- Was werden Sie tun, wenn Ihre Zeit bei der Bundesbank Ende April endet?Ich habe mich dazu entschieden, für eine Verlängerung nicht zur Verfügung zu stehen, weil ich andere persönliche Pläne habe. Ich muss, was Tätigkeiten im Finanzsektor angeht, für zwölf Monate in das “Abkühlbecken”, und zwar auch wegen meiner Arbeit für die europäische Bankenaufsicht. Ich freue mich eigentlich sehr auf diese entschleunigte Zeit.- Und danach wird man Sie im Finanzsektor wiedersehen?Ich werde mich ganz sicher nicht zur Ruhe setzen.—-Das Interview führte Bernd Neubacher.