Am 1. Januar 2019 wird die Europäische Währungsunion 20 Jahre alt. Doch noch immer seien die Märkte fragmentiert, urteilt IW-Chef Michael Hüther. Um das zu ändern, plädiert er für einen schrittweisen Abschied von der Nullgewichtung von Staatsanleihen bei der Bestimmung der Eigenkapitalanforderungen.- Herr Hüther, sind aus den Banken Europas in den 20 Jahren seit Start der Währungsunion europäische Banken geworden?Das ist allenfalls sehr begrenzt der Fall. Das Bankgeschäft hat in der Eurozone eine starke nationale Orientierung und Gewichtung, also ein Home Bias. Das gilt für das Anlagegeschäft genauso wie für das Finanzierungsgeschäft.- Wie äußert sich das?Wer sich als Kunde um eine Finanzierung bemüht, der stellt fest, dass seine national verorteten Banken noch immer eng gekoppelt sind mit den Risiken, die sich in den nationalen Staatsfinanzen verbergen. Insofern haben wir eine Fragmentierung der Märkte. Wir haben keine europäischen Banken, die in einem europäischen Markt tätig sind und aus einem großen europäischen Markt heraus international agieren.- Wie ist es dazu gekommen?Wir haben damals in der Debatte hin zur Währungsintegration nicht wirklich die Frage behandelt, ob man dazu eine Bankenunion oder eine Kapitalmarktunion etablieren muss, wie wir es heute aus dem Krisenerleben heraus für selbstverständlich halten.- Hat denn damals niemand darüber nachgedacht?Doch. Wenn man zurückblickt, trifft man auf bemerkenswerte Diskussionen. Beispielsweise wurde 1985 im EU-Parlament ein Gesetzesentwurf für die Gründung einer Europäischen Union verhandelt, denn damals handelte es sich ja noch um die Europäischen Gemeinschaften. Und in diesem Gesetzesentwurf findet sich die Zuweisung einer konkurrierenden Zuständigkeit nicht nur für Kredit- und Geldpolitik, sondern auch für die Bankenaufsicht in Europa.- Davon war aber bei Gründung der Währungsunion keine Rede?Ja, die Perspektive, dass man bei den Banken etwas tun müsste, hat man interessanterweise auf dem Weg hin zu einer Europäischen Währungsunion aus dem Blickfeld verloren. Wir waren seinerzeit absorbiert vom Thema Fiskalunion und der Sorge um eine gegenseitige fiskalische Ausbeutung. Dass es aber Funktionsvoraussetzungen einer einheitlichen Geldpolitik im Bereich der Banken, der Bankenaufsicht und der Kapitalmarktintegration gibt, das ist bei den Verhandlungen ausgeblendet worden.- Aber das ist heute anders?Jetzt, nach zwei Jahrzehnten, arbeiten wir das nach. Das macht die Sache aber auch sehr schwierig, denn wir hatten uns ja an die Vorstellung gewöhnt, dass es irgendwie auch so ging. Jetzt stellen wir fest, dass es eigentlich nicht geht.- Was geht denn nicht?Es kann doch nicht sein, dass ein Kunde in Südtirol, also in Italien, mit dem gleichen Geschäftsmodell, der gleichen Infrastruktur und vergleichbaren Risiken mehr für die Refinanzierung zahlen muss als ein Kunde in Tirol, also in Österreich – nur weil die Banken durch den Nexus mit den Staatsfinanzen eine andere Risikobewertung haben.- Wie beurteilen Sie die Bemühungen der vergangenen Jahre, diesen Nexus zu lösen?Die Entkopplung von Staatsfinanzen und Bankbilanzen ist bislang nicht wirklich betrieben worden. Es gibt weder Mengenbegrenzungen für das Halten von Staatsanleihen in den Bankportefeuilles noch gibt es eine neutrale Gewichtung bei den Eigenkapitalanforderungen für Staatsanleihen – oder man müsste richtigerweise sagen: Regierungsanleihen – gegenüber Unternehmensanleihen.- Was ergibt sich daraus für die Banken?Wir haben unverändert die Situation, dass Staatsanleihen in der Eurozone für Banken als hochliquide Assets ohne adäquate Eigenkapitalanforderung verfügbar sind. Das heißt: Sie sind für Banken hochattraktiv für das Bilanzstrukturmanagement.- Sie raten dazu, die Regeln so zu ändern, dass auch für Staatsanleihen Eigenkapital hinterlegt werden muss?Ja. Allerdings muss klar sein, dass dies ein längerer Weg wird. Denn wenn wir eine Gleichgewichtung der Eigenkapitalanforderungen – und damit eine De-Privilegierung der Staatsanleihen – einsteuern wollten, dann ist das mit einem enormen Eigenkapitalaufbau verbunden. Das macht eine nochmalige Kapitalisierung der Banken nötig, die über das hinausgeht, was wir jetzt schon als Bedarf identifiziert haben.- Gibt es denn dafür den klaren politischen Willen?Nein, außer Lippenbekenntnissen gibt es dazu in der Politik nichts. Denn die Regierungen treibt die Sorge um, dass sie dann ihre Staatsanleihen nicht mehr unters Volk bringen. Die Sorge muss man allerdings nicht haben. Denn es gibt einen hohen Anlagebedarf in unseren alternden Gesellschaften. Zudem dürfte die De-Privilegierung den Druck zu soliden Staatsfinanzen erhöhen. Was es in der Tat gibt, das ist ein beachtliches Übergangsproblem.- Aber einige Finanzminister aus dem Norden Europas – auch aus Deutschland – bringen das Thema doch immer wieder auf?Auch hier gilt: Die Idee des Abschieds von der Nullgewichtung ist allenfalls grundsätzlich akzeptiert. Aber nicht in der konkreten Ausgestaltung.- Wie könnten Sie sich die Gestaltung des Übergangs vorstellen?Man kann da nur auf Zeit setzen. Aber man muss dann auch glaubwürdig sein. Das ist ähnlich wie bei der Reregulierung der gesamten Kapitalvorschriften nach der Krise. Bei Basel III gibt es auch Fristen, die fast eine Dekade erreichen. Wir sind ja jetzt noch dabei, die verschiedenen Kapitalpuffer, die damals neu definiert wurden, aufzubauen.- Was heißt das für das Thema Nullgewichtung?Da muss man sich nicht scheuen, das mit einem vergleichbar langen Atem zu machen. Wahrscheinlich ist es einfacher, mit der Mengenbegrenzung für Staatsanleihen in Bankbilanzen anzufangen. Und dann sukzessive die Gleichgewichtung der Gewichtungsfaktoren hochzufahren, aber über einen Zeitraum von bis zu einer Dekade.- Und dann wären die Voraussetzungen für europäische Banken gegeben – oder sind noch andere Anpassungen erforderlich?Man kann noch über viele technische Dinge sprechen, aber ich halte den Abschied von der Nullgewichtung von Staatsanleihen für einen Schlüssel in der Auflösung der Fragmentierung.- Warum?Erstens, weil sich dann unterschiedliche Risikogewichtungen eines Kredits zwischen Banken diesseits und jenseits nationaler Grenzen allein aus realwirtschaftlichen Dimensionen ergeben. Zudem werden Banken dann nicht mehr belastet mit einem Portefeuille, das durch nationale Staatsanleihen dominiert ist. Im Grunde wird die Frage der Staatsanleihen für sie neutral mit Blick auf ihre Bilanz. Sie werden sich dann womöglich auf andere Papiere leichter einlassen. Denn es gäbe keine Begünstigung mehr von Staatsanleihen, denen man zu Recht mit Zweifeln gegenübersteht.- Was würde das für die Staaten und für die europäische Politik bedeuten?Die Staaten würden diszipliniert. Und zugleich würden die Sorgen schwinden, wenn man europäische Bankeninstitutionen einrichtet, etwa die Einlagensicherung als Überlauf-Rückversicherungsmodell.- Können Sie das erläutern?Unsere Sorge ist doch, dass man sich jetzt auf eine europäische Einlagensicherung einlässt – und deswegen die Risiken, die bei italienischen Banken mit hohen Engagements in nationalen Staatsanleihen liegen, von allen Sparern Europas mitgetragen werden müssen, die in diese Einlagensicherung einzahlen. Diese Sorge würde nach einem Abschied von der Nullgewichtung entfallen.- Eine andere aufsichtsrechtliche Behandlung von Staatsanleihen in den Bankbilanzen würde also die Bankenunion voranbringen?Ja, ein Abschied von der Nullgewichtung würde uns von Sorgen befreien, die derzeit Fortschritte bei der Vollendung der Bankenunion hemmen.- Wie wichtig sind Ihrer Einschätzung nach Zusammenschlüsse europäischer Großbanken, für wie wichtig halten Sie europäische Champions?Zunächst muss man feststellen, dass es kein Zufall ist, wenn auch international ausgerichtete Banken noch immer einen erheblichen Teil ihres Geschäfts im Heimatland machen. Das hängt zusammen mit Faktoren wie Nähe, Gewohnheit, Finanzierungs- und Anlagetraditionen sowie kultureller Verbindung. Und dann muss man berücksichtigen, dass es nicht unerheblich ist, ob in einer großen Volkswirtschaft jenseits der Regional- und Verbundbanken Kreditinstitute zu Verfügung stehen, die im globalen Rahmen heimische Unternehmen begleiten können. Die Vermutung, dass dies vom Markt einfach so geliefert wird, ist nicht ganz so einfach zu begründen.- Bedeutet das, der Staat sollte Zusammenschlüsse von Banken fördern?Nein. Es heißt nicht, dass wir eine Förderpolitik betreiben müssen. Aber die Politik sollte dazu beitragen, dass die Akteure in Europa tatsächlich einen europäischen Markt vorfinden. Wenn sie das tun, können sie auch global anders agieren. Ich rede nicht einer besonderen Finanzindustriepolitik das Wort, sondern einer Politik, in der die Banken in einem europäischen Währungsraum einen europäischen Markt vorfinden.- Was heißt das konkret?Ein europäischer Markt ist von Voraussetzungen etwa bei der Beaufsichtigung der Institute abhängig – oder auch im Falle ihrer Restrukturierung. Im Übrigen sichert ein europäischer Bankenmarkt auch, dass die Notenbank – anders als derzeit – einen integrierten, einheitlichen Raum geldpolitischer Wirksamkeit vorfindet. Unterschiede in der geldpolitischen Transmission sollten verschwinden.- Sie plädieren also dafür, neben der Bankenunion auch die Kapitalmarktunion voranzutreiben?Ja, denn wir brauchen auch effiziente Märkte. Es gab ja interessanterweise Vorbehalte im EU-Parlament gegenüber der europäischen Kapitalmarktunion, weil einige der Meinung waren: Wir wollen eigentlich kleine Märkte, weil die stabiler seien! Aber kleine Märkte sind weniger liquide, und sie sind viel anfälliger. Mit Blick auf Stabilität bietet ein großer Markt mit einheitlichem regulatorischen Rahmen mehr Potenzial.- Halten Sie die Finanzmarktregulierung in Europa für angemessen?Es kommt immer wieder darauf an, dass wir nach der Angemessenheit unseres Regulierungssystems fragen. Und daher sollten wir zehn Jahre nach Lehman schauen, ob es nicht Lernprozesse gibt. Man sollte es vielleicht nicht machen wie die Amerikaner, also Dinge in Frage stellen und dann offenlassen, was kommen soll. Aber es gibt gute Gründe, bestimmte Sorgen ernst zu nehmen, die die EU selbst hat, wie etwa Sorgen um die Stabilität des langfristigen Kredits angesichts der Liquiditätsregulierung.- Für Sie gehören Banken- und Kapitalmarktunion zusammen?Wir müssen den Banken- und Kapitalmarkt als gemeinsamen Rahmen verstehen. Denn: Wir werden auf Dauer eine einheitliche Geldpolitik mit fragmentierten Märkten nicht hinbekommen.—-Das Interview führte Detlef Fechtner.