Fünf Jahre nach dem Klimaabkommen von Paris hat sich die Europäische Union auf ein ehrgeizigeres Klimaziel bis 2030 verständigt. “Das wird klimapolitisch in der EU keinen Stein auf dem anderen lassen”, sagt Ottmar Edenhofer, seit 2005 Chefökonom das Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK). Herr Professor Edenhofer, das Klimaabkommen von Paris ist fünf Jahre alt. Ist das für einen Klimaökonomen ein Grund zum Feiern?Das Klimaabkommen von Paris hat erreicht, dass sich die Staatengemeinschaft auf einen gemeinsamen Bezugspunkt geeinigt hat, den Anstieg der globalen Mitteltemperatur auf unter 2 Grad Celsius zu stabilisieren, wenn möglich auf 1,5 Grad. Dass das die gesamte Weltgemeinschaft gemacht hat, war nach dem großen Desaster sechs Jahre zuvor an der Klimakonferenz in Kopenhagen ein Erfolg. Aber dieser Erfolg wurde erkauft durch das Konstrukt der freiwilligen Selbstverpflichtungen der Staaten: Jedes Land legt auf den Tisch, was es machen will, und dann sollte nach den Vorstellungen der Klimadiplomaten durch einen Bottom-up-Prozess das Ambitionsniveau schrittweise erhöht werden. Das hat so nicht geklappt und das war auch vorhersehbar. Warum vorhersehbar?Weil bei internationalen Vereinbarungen freiwillige Beiträge transparent sein müssen, Sie müssen aber auch reziprok sein. Wenn ich kooperiere, will ich, dass die anderen auch kooperieren. Reziproziät ist ein zweiter fundamentaler Aspekt. Und drittens müssen die Beiträge der einzelnen Länder als fair empfunden werden. Doch diese Grundprinzipien wurden nicht eingelöst und deswegen haben wir die Situation, dass wir immer noch steigende Emissionen haben. Also kein Grund zum Feiern?Wir haben eine Vereinbarung, und die ist völkerrechtlich auch verbindlich. Durch das Konstrukt der freiwilligen Selbstverpflichtungen sind wir im Kern aber nicht vorangekommen. Wegen der Coronakrise wurde die diesjährige Klimakonferenz in Glasgow in den November 2021 verschoben. Droht der Schwung von Paris ganz verloren zu gehen?Ich würde da doch noch einmal einen Schritt zurück machen. Es ist wichtig, sich klarzumachen, was man für eine erfolgreiche Kooperation benötigt. Man braucht Transparenz, man braucht Reziprozität, man braucht aber auch ein sinnvolles Konzept der Lastenteilung. Mir scheint, dass man diese Themen nicht nur im Kontext der Klimarahmenkonvention und ihrer alljährlichen Konferenzen diskutieren sollte. Wir sollten uns auch anschauen, wie sich die geopolitische Lage verändert hat. Und die hat sich in der Tat sehr verändert. Wegen des neuen Klimaziels, auf das sich die EU-Staatschefs gerade geeinigt haben?Die drei größten Klimaverursacher haben bedeutende Ankündigungen zum Klima gemacht: Der europäische Green Deal mit der Ankündigung, bis 2050 treibhausneutral zu werden, ganz ähnlich die USA mit dem President-elect Joe Biden – und China, das bis 2035 den Scheitelpunkt der Emissionen anpeilt und bis 2060 klimaneutral sein will. Das chinesische Ziel ist noch nicht ganz so klar, es geht aber in die richtige Richtung. Jetzt muss man sich die anderen Länder anschauen, die mitmachen müssen, um die Ziele von Paris zu erreichen, und das sind die Kohleländer. Wir sollten international ein klares Ziel setzen für einen globalen Kohleausstieg. Denn wenn wir mit der Kohlenutzung vor allem in Südostasien so weitermachen wie bisher, dann werden wir nichts gewinnen, dann werden wir das 1,5-Grad-Ziel nicht erreichen. Das ist der entscheidende Punkt und hier kommt das Prinzip der Lastenteilung ins Spiel. Wie sollte diese internationale Lastenteilung aussehen?Wir müssen kleineren Ländern wie Vietnam und Indonesien unter die Arme greifen, damit sie den Kohleausstieg schaffen. Das kann die Klimakonferenz in Glasgow allein nicht leisten. Das können wir aber zum Beispiel durch das Auflegen von Klimafonds machen, indem wir diesen Ländern verbilligte Kredite anbieten, wenn sie im Gegenzug einen CO2-Preis einführen und aus der Kohle aussteigen. Konditionelle Transfers kommen aber nicht überall gut an, oder?In der internationalen Szene wird viel und gerne über Transfers geredet. Diese Transfers mit Konditionen zu verknüpfen ist immer noch ein Tabubruch. Der ist meines Erachtens aber unbedingt notwendig, weil wir sonst nicht weiterkommen. Wir sollten uns deshalb auch beim Green-Climate-Fonds im Rahmen der Klimarahmenkonvention darauf verständigen, dass wir für das Geld, das wir geben, auch etwas verlangen, nämlich die Einführung von CO2-Preisen und den Umbau des Energiesystems. Wir müssen Kooperation als Investment begreifen. Warum ist die Einführung eines CO2-Preisregimes so wichtig?Wenn man sich noch einmal die drei Prinzipien Transparenz, Reziprozität und faire Lastenteilung anschaut, dann spielt der CO2-Preis da eine ganz überragende Rolle. Wenn ein Land sagt, wir sind bereit, unserer Volkswirtschaft einen CO2-Preis von 50 Euro pro Tonne aufzuerlegen, und ein anderes Land setzt den Preis bei 25 Euro, dann ist transparent, wer welchen Beitrag leistet. Aber auch das Prinzip der Reziprozität ist gewährleistet, weil jedes Land mitziehen kann. Lastenteilung heißt dann, dass über billige Kredite oder andere Transfers der Umbau des Energiesystems in anderen Ländern vorangetrieben wird, was eine Erhöhung des CO2-Preises ermöglicht. Ein einheitlicher CO2-Preis ist nicht Voraussetzung, sondern Ergebnis der internationalen Kooperation?Wir müssen uns verabschieden von der Vorstellung, die immer wieder durch die politischen Debatten geistert, dass wir sofort einen einheitlichen CO2-Preis benötigen. Das benötigen wir nicht. Wir können mit differenzierten Preisen rechnen und die Unterschiede abfedern, indem wir sie schrittweise erhöhen durch konditionale Transfers. Ein internationales CO2-Preisregime ist dafür total zentral. Und wenn sich ein Land drückt, kommt an der Grenze eine Carbon Border Tax obendrauf?Ich bin kein großer Fan davon. Man sollte jetzt eher die Kooperation suchen, gerade nach dem Wahlsieg von Joe Biden in den USA. Mit China wird das schwer genug, aber ich glaube, man sollte jetzt besser über CO2-Preise verhandeln, statt so ein Instrument einzuführen. Wenn es erst einmal einen Club der Willigen gibt, der sich auf ein CO2-Preisregime verständigt hat, kann man sich immer noch über Druckmittel Gedanken machen. Mein Problem damit ist, dass jeder Zoll nach Vergeltung schreit und dann haben Sie ganz schnell eine Situation, in der die Klimapolitik in den Kontext von Handelskriegen gerät. Manchmal muss man vielleicht auch drohen können, ich würde mich nicht grundsätzlich dagegen aussprechen. Das Erste sollte aber sein, dass man die Kooperation sucht. Geht Klimaschutz auch ohne einen Preis für CO2?Was sind denn die Alternativen, die wir zur Verfügung haben? Verbote, Gebote und Technologiestandards. Alle drei erfreuen sich großer Beliebtheit in der Politik.Viele Politiker glauben, dass der CO2-Preis eine weiche Regulierung sei und sie mit einem Verbot ein viel härteres Instrument in der Hand halten. Ein Politiker hat einmal zu mir gesagt: “Wenn ich will, dass ein Land aus der Kohle aussteigt, dann führe ich keinen CO2-Preis ein, sondern ich verbiete die Kohlekraftwerke.” Sie können natürlich ein Kohlekraftwerk verbieten, Sie können auch genau sagen, wann es vom Netz gehen soll. Was Sie dann aber nicht kontrollieren können, ist, was die anderen Kohlekraftwerke machen, die im Netz verbleiben, die wegen des steigenden Strompreises ihre Kapazitäten hochfahren und die Emissionen weiter steigen lassen. Sie können auch nicht kontrollieren, wie viele Gaskapazitäten dann reingehen, und Sie haben dann auch keine Kontrolle darüber, ob so etwas wie eine Wasserstoffstrategie am Ende statt zu CO2-Neutralität zu großen Mengen von grauem Wasserstoff führt, der dem Ziel sogar entgegenläuft. Verbote führen nicht zum Ziel, auch wenn sie attraktiv erscheinen. Die Bundesregierung ist Ihren Empfehlungen zum CO2-Preis trotzdem nur zögerlich gefolgt.Manche glauben, über Gebote und Verbote fast alles kontrollieren zu können. Es genügt dann aber nicht ein Verbot, sondern Sie müssten ganz viele Verbote aussprechen, die Sie am Ende gar nicht steuern können. Natürlich können Sie sagen, der Verbrenner wird ab 2035 verboten. Was Sie nicht kontrollieren können, ist, dass die Lebensdauer der verbleibenden Fahrzeugflotte plötzlich länger wird. Wenn die Leute wissen, 2035 wird er verboten, werden sie sich jetzt noch einmal mit einem Verbrenner eindecken und ihren Verbrenner länger fahren. So können Sie die Emissionen nicht kontrollieren. In der Politik hat das noch nicht jeder verstanden, oder?Deswegen ist mir wichtig, auch noch einmal klarzumachen, dass der CO2-Preis keine spinnerte Idee von irgendwelchen Akademikern ist, die den Politikern sagen, mit Verboten könnt ihr eure Ziele erreichen, aber wir haben noch ein besseres, effizienteres Instrument. Nein, der CO2-Preis ist das wichtigste Instrument, mit dem man die langwierige und fundamentale Transformation hin zu einer klimaneutralen Wirtschaft steuern kann. Ich bin deshalb immer wieder überrascht, wie wenig Unterstützung der CO2-Preis nicht nur in Teilen der Politik, sondern auch in manchen Nichtregierungsorganisationen hat. Nehmen Sie Bewegung im Klimakabinett wahr, oder ist der vorsichtige CO2-Preispfad der Bundesregierung in Stein gemeißelt?Nein, der ist nicht in Stein gemeißelt. Da kommt jetzt der Green Deal der Europäischen Union mit dem Ziel der Klimaneutralität bis 2050 und 55 % CO2-Reduktion bis 2030 zum Tragen. Das wird klimapolitisch in der EU keinen Stein auf dem anderen lassen. Die 55 % hören sich vielleicht harmlos an, es ist aber eine gigantische Ansage, egal wie wir das drehen und wenden. Man kann sagen, da müssen der Strom- und Industriesektor mehr bringen, dann steigt der Preis im Europäischen Emissionshandelssystem und wir werden viel schneller aus der Kohle aussteigen, als die Kohlekommission gedacht hat. Wir werden aber auch bei Gas und Öl außerhalb des Emissionshandels Bewegung sehen, weil auf EU-Ebene in allen Bereichen sehr viel mehr getan werden muss und sehr viel mehr getan werden wird. Wir werden also erhebliche Steigerungen beim CO2-Preis sehen, weil Treibhausgasneutralität bis 2050 und das Einsparziel bis 2030 sonst nicht erreichbar sind. Das wird uns in Deutschland dazu bringen, dass wir alle Klimapakete noch einmal aufmachen müssen. Die Politik fasst den CO2-Preis auch deshalb vorsichtig an, weil sie soziale Verwerfungen fürchtet. Sie erwarten einen Preis oberhalb von 100 Euro je Tonne CO2. Wie stellt man da die gesellschaftliche Akzeptanz sicher?Wir sehen, dass hohe CO2-Preise bisher nur dort durchgesetzt werden konnten, wo das Vertrauen zwischen den Bürgerinnen und Bürgern und der Regierung hoch ist. Die Leute wollen wissen, was mit den Einnahmen passiert. Interessanterweise akzeptieren die meisten, dass das in grüne Bereiche investiert wird. Den sozialen Sprengstoff, den ein hoher CO2-Preis bergen kann, darf man aber nicht unterschätzen. Deswegen muss man da zu Entlastungen kommen. Wir haben dafür eine Pro-Kopf-Rückerstattung vorgeschlagen, was die einkommensschwachen Haushalte überproportional entlastet. Das ist immer noch der richtige Weg, auch wenn die Regierung hier anders entschieden hat. Sie hat lediglich die Stromsteuer abgesenkt und bei Sozialtransfers ein bisschen angehoben. Da wird man nachlegen müssen. Klimapolitik ohne sozialen Ausgleich ist in einer demokratischen Gesellschaft nicht mehrheitsfähig. Die SPD fordert wegen der steigenden Heizkosten nach der Einführung eines CO2-Preises im nächsten Jahr eine Lastenverteilung zwischen Mieter und Vermieter? Ist das sozialer Ausgleich, wie Sie sich das vorstellen?Das ist aus meiner Sicht falsch. Der Bestandsmietermarkt ist so hoch reguliert, dass es dort richtig ist, zu sagen, die Vermieter können das nicht auf die Mieter überwälzen. Aber bei den Neumieten macht das keinen Sinn, sonst würde der Lenkungseffekt zunichtegemacht. Das bedeutet dann aber zusätzliche Belastung für die Mieter.Ja, aber das ist ein Thema, das man über Einkommenszuschüsse machen sollte, nicht über die Regulierung der CO2-Bepreisung. Das ist überhaupt ein großes Elend: Es ist für uns als Ökonomen immer wieder sehr schwer, klarzumachen, dass die relativen Preise Anreize dafür schaffen sollen, die richtigen Konsumentscheidungen zu fällen, und dass man die Verteilungsprobleme durch direkte Einkommenszuschüsse anpacken sollte. Deshalb springt die SPD hier zu kurz. Wenn es darum geht, die soziale Schieflage im Wohnungsmarkt zu korrigieren, muss man die sinnlose Regulierung im Wohnungsmarkt lockern, damit das Angebot steigt. Das hätte man zum Beispiel mit der Grundsteuerreform, die die Regierung übrigens ziemlich verbaselt hat, anpacken können und übergehen können zu einer Bodenwertsteuer, die dazu führen würde, dass die Mieten in den Städten sinken. Der CO2-Preis kann die fundamentalen Probleme auf dem Wohnungsmarkt nicht lösen. Welche Rolle spielt der CO2-Preis mit Blick auf die Investitionen, die für die Transformation in Richtung einer klimaneutralen Wirtschaft erforderlich sind?Das Fehlen eines CO2-Preises oder ein mangelhaftes Preissignal übersetzt sich in höhere Risikoprämien für grüne Investitionen. Wenn der CO2-Preis hoch ist, werden grüne Investitionen rentabler und die Investoren haben eine klare Ansage, in welche Richtung es geht. Nehmen Sie etwa die Wasserstoffstrategie der Bundesregierung. Wenn jemand in E-Fuels oder Synfuels investieren soll, wird er das nur unter der Voraussetzung tun, dass das Ziel Klimaneutralität bis 2050 politisch gewollt ist und die Politik entsprechende Signale sendet. Deswegen spielt der CO2-Preis-Preis eine so grundlegende Rolle. Ohne CO2-Preis würden wir auch bei der Wasserstoffstrategie in die völlig falsche Richtung laufen und grünen Wasserstoff, der wertvoll und teuer ist, zum Beispiel für den Individualverkehr verwenden, statt ihn für die Bereiche aufzuheben, die man schwer dekarbonisieren kann. Der CO2-Preis muss die Investitionen lenken. Sehen die Investoren kein entsprechendes Preissignal, werden sie für Investitionen in die Klimaneutralität einen höheren Risikoaufschlag verlangen. Das bedeutet, dass zentrale und wichtige Investitionen unterbleiben. Wirtschaftsminister Peter Altmaier (CDU) hat vor einigen Wochen vorgeschlagen, die Leitplanken der Klimapolitik in einer breiten Allianz festzuschreiben, die über den nächsten Wahltermin hinaus halten soll. Taugt das als starkes Signal für Investoren?Wir sind im Augenblick in der Situation, dass die Wirtschaft weiter ist als die Politik. Die Wirtschaft sagt, wir wollen, wir machen, wir können – wir brauchen jetzt aber belastbare Rahmenbedingungen. Da kann eine Allianz helfen, am Ende des Tages muss die Politik aber der Wirtschaft klarmachen, dass ein CO2-Preisregime eingeführt wird und sich nicht ständig ändert. Ich habe deshalb eine gewisse Sympathie für so etwas wie eine Klimazentralbank, die über das Management des CO2-Handels auch den Pfad zu den CO2-Minderungszielen bestimmt. Das ist politisch aktuell nicht durchsetzbar, das ist mir klar. Es soll aber verdeutlichen, wie wichtig stabile Rahmenbedingungen für die Wirtschaft sind. Wir brauchen jetzt Investitionen mit einer Perspektive bis 2050. Da geht es um den Umbau der Infrastruktur. Da braucht man Bedingungen, auf die man sich verlassen kann. Was wäre denn die Aufgabe einer Klimazentralbank?Sie würde einen Mindestpreispfad festlegen, damit es zu keinen Ausschlägen beim CO2-Preis kommt, und könnte Versteigerungen für negative Emissionstechnologien durchführen, denn um Klimaneutralität zu erreichen, benötigen wir Technologien, die CO2 aus der Atmosphäre ziehen. 2050 ist weit weg und ein Mindestpreis heute, der weit in die Zukunft reicht, würde es Investoren ermöglichen, langfristige Investitionen zu tätigen. Die Klimazentralbank würde diesen Preispfad anpassen, etwa wenn es neue Informationen zu Technologien gibt. Sie würde regelbasiert vorgehen, wie es auch andere Zentralbanken machen. Die Politik sorgt mit der Erhöhung der Klimaziele regelmäßig für neue Informationen für Investoren. Wäre es nicht an der Zeit, sich stärker der Umsetzung der verabredeten Ziele zu widmen?Ja, absolut. Das 55-Prozent-Ziel ist okay. Es wäre sinnvoll, wenn wir uns jetzt damit beschäftigen, es tatsächlich zu implementieren. Bisher haben wir uns immer dann, wenn wir ein Ziel verfehlt haben, für die Zukunft ein noch ehrgeizigeres Ziel vorgenommen. Das ist so, als würde Ihnen Ihr Kind nach einer nicht genügenden Klausur erklären, dass es bei der nächsten Klausur ganz sicher eine sehr gute Note schaffen wird, sich aber erst einmal nicht mit dem Fach beschäftigen möchte. Das ist nicht wahnsinnig glaubwürdig. Man braucht realistische Ziele. Das Interview führte Stefan Paravicini.