Von Cornelia Thaler*)

Die Herausforderungen der heutigen Städte sind durch unterschiedlichste Anforderungen gekennzeichnet. Auch deutsche Ballungsgebiete erleben nach wie vor ein starkes Bevölkerungswachstum und folgen dem Megatrend „Urbanisierung“. Die daraus folgende Wohnungsknappheit und steigende Mieten bergen erhebliches sozialpolitisches Konfliktpotenzial. Dagegen hilft nur die Schaffung von ausreichendem bezahlbaren Wohnraum. Die Flächenknappheit stellt neben den Anforderungen an Klimaneutralität, ESG, EU-Taxonomie und Green Deal die Herausforderung für die Städte dar. Logistische Ver- und Entsorgungsprozesse, Digitalisierung und Datenversorgung sind für das Funktionieren der Städte und die Erfüllung des Bedarfs ihrer Bewohner aber ebenso elementar. Die „Produktive Stadt“ gemäß der Neuen Charta Leipzig der europäischen Stadtentwicklungsminister/-innen benötigt „qualifizierte Arbeitskräfte, soziale, technische und logistische Infrastrukturen sowie bezahlbare und verfügbare Flächen“.

Praktisch wird städteplanerisch die zuverlässige logistische Versorgung nur so lange als selbstverständlich hingenommen, wie sie nicht andere städteplanerische Ziele stört. Bereits heute erhält aber jeder Supermarkt im Durchschnitt ca. 20 Lieferungen pro Tag, und die Sendungsmengen im E-Commerce sind im B2B-Bereich in den letzten Jahren um mehr als 40% angestiegen.

Logistikflächen werden von den Kommunen nur ungern ausgewiesen: Verkehrsbelastung und Emissionen, das Fehlen von signifikanten gewerbesteuerlichen Erträgen durch deren Ansiedlung und die zunehmenden Belastungen der bestehenden Infrastruktur machen die Ansiedlung von Logistik angesichts der vorgesehenen Priorisierung des Wohnens unattraktiv. Bauplanungsrecht sowie Lärmschutzbestimmungen scheinen einen fast unlösbaren Konflikt zulasten der Versorgung der Städte mit sich zu bringen.

Insbesondere das neue Baulandmobilisierungsgesetz hat den „Flächenkampf“ um Logistikflächen nicht nur um diese neu entfacht, sondern artikuliert den klaren städtebaulichen Priorisierungsauftrag zur Ausweisung und Beplanung zur Wohnflächenversorgung. In allen Bereichen wird die Beplanung des Wohnungsbaus erleichtert und die Rechte der Kommunen hinsichtlich dieses Zieles werden erweitert. Doch während das neue Baulandmobilisierungsgesetz immerhin die Versorgung der Wohngebiete mit Telekommunikationsdienstleistungen als zu­lässig vorsieht (neben der bislang schon vorgesehenen Versorgung mit Elektrizität sowie Ver- und Entsorgung von Wasser), wurden weitergehende Aspekte der Versorgung vollkommen außen vor gelassen.

Die logistische Versorgung der Bevölkerung in den Städten ist aber eine offensichtliche Notwendigkeit. Insbesondere innerstädtische Logistik ist geprägt durch eine hohe Dynamik und Transformation. Sie ist Teil der gesellschaftlichen Veränderung, insbesondere des Kaufverhaltens und der Verkürzung und Beschleunigung von Lieferprozessen der sich stetig ändernden Kundenanforderungen sowie der rasant wachsenden Digitalisierung. Andererseits befinden sich auch andere klassische urbane Nutzungen – wie zum Beispiel der innerstädtische Einzelhandel – in einem tiefen Wandel. Dieser Wandel – von der Pandemie weiter beschleunigt – erfordert schnelleres und flexibleres Handeln im Städtebau.

Damit ist der „Flächenkampf“ eigentlich technisch keiner: Die Nutzungen stehen in unabdingbarer Abhängigkeit voneinander und verfolgen das gemeinsame Ziel einer lebenswerten Stadt. Es geht darum, Lösungen für Leben und Versorgung zu finden. Dazu gehören die zunehmende City-Logistik ebenso wie die Datenversorgung über Rechenzentren. Die dadurch bedingte umfassende Transformation der Städte ist Lösung, Herausforderung und Chance zugleich.

Das moderne und zeitgemäße Stadtquartier erfordert – neben Verdichtung – eine Flexibilisierung der Nutzungsmöglichkeiten. Die derzeitigen Baugebietsvorgaben der Baunutzungsverordnung halten den urbanen Megatrends und Nutzeranforderungen jedoch nicht stand. Sie sind zu starr und unflexibel, um den notwendigen Strukturwandel in den Städten zu erlauben und aktiv zu gestalten. Eine stärkere funktionale Mischung muss planerisch und städtebaulich erleichtert werden, um Flächenbedarf zu optimieren und den steigenden Anforderungen des innerstädtischen Verkehrs gerecht zu werden. In Ansätzen trägt das „urbane Gebiet“ und auch das „Mischgebiet“ im Sinne der Baunutzungsverordnung dem bereits Rechnung. Wohngebiete und Kerngebiete könnten hinsichtlich der zulässigen Arten der baulichen Nutzung erheblich flexibilisiert werden.

Die Umsetzung des urbanen Quartiers scheitert aber auch an nicht mehr zeitgemäßen Lärm- und Immissionsschutzregelungen, die eine bisher grundlegende Eigenschaft des Quartiers, nämlich „innen Wohnen, außen Lärm“, praktisch nicht ermöglichen. Gesetzliche Änderungen sind daher auch ordnungsrechtlich notwendig, insbesondere der bestehenden Verwaltungsvorschriften des Bundes zur Bestimmung der Immissionsschutzgrenzen, der sogenannten „Technischen Anleitung Lärm“ (TA Lärm). So werden derzeit Lärmbelastungsgrenzen der TA Lärm auf das gesamte Planungsgebiet angewendet, es findet gerade keine „Au­ßen innen“-Unterscheidung statt. Eine Liberalisierung, ohne Aufgabe der Wohnqualität im Quartier, wäre nur mit einer Gesetzesänderung möglich. Gleichermaßen müssten für Ballungsräume die Lärmkarten angepasst werden und das Verständnis von typologischen Lärmquellen überarbeitet und Messpunkte für die Lärmmessung verlegt werden.

Weiterentwickelter Schallschutz sowie neue Technologien zur Reduzierung von Emissionen schaffen heute bereits die Möglichkeit, bisher immissionsträchtige Tätigkeiten im­missionsarm auszuüben, so dass solche Tätigkeiten an andere Nutzungsarten, beispielsweise Wohnen, heranrücken können. Dies erfordert die Anpassung der maßgeblichen technischen und ordnungsrechtlichen Regularien, damit die ge­wünschte Flexibilisierung auch umgesetzt werden kann.

In den Niederlanden gibt es für die Aufstellung von Bebauungsplänen beispielsweise keine verbindlichen Vorgaben, mit Ausnahme technischer Mindeststandards. In den Plänen wird die Nutzungsart festgeschrieben und auf kommunaler Ebene das Maß der baulichen Nutzung, sofern die Kommune dies für notwendig hält, beschränkt. Die Bebauungspläne werden zudem alle zehn Jahre angepasst. So kann die Kommune bei größtmöglicher Flexibilität ihre Planungshoheit ausüben und gleichzeitig auf lokale Erfordernisse Rücksicht nehmen. Etwaigen Zielkonflikten kann mit flexiblen und zeitlich begrenzten Genehmigungsformen Rechnung getragen werden.

Durch die Umsetzung der Neuen Leipzig Charta aus 2020 in das deutsche Recht böte sich der Anlass zur Neufassung der Rahmenbedingungen. Dazu könnte auch die Verschlankung der langwierigen Planungsverfahren mit vielfältigen Einwendungs- bzw. Einspruchsmöglichkeiten gehören. Eine Beteiligung an dem städtebaulichen Planungsprozess der breiten Bevölkerung und weiterer „Stakeholder“ ist natürlich sinnvoll. Dies kann aber nicht dazu führen, dass die Umsetzung von Städteplanung/Bebauungsplänen nicht nur jahrelang dauert, sondern diese dann mit weiteren jahrelangen Verfahren regelmäßig angegriffen werden. Und wenn dann auf der Basis eines endlich rechtskräftig erlassenen Bebauungsplanes Baugenehmigungen erteilt werden, stehen weitere Einspruchsmöglichkeiten zur Verfügung. Damit wird nicht nur das „Nimby“(„not in my backyard“)-Phänomen gefördert, sondern eine effiziente Städtebauplanung oft aufgrund von Partikularinteressen weiter verzögert.

Um logistische, städtebauliche und immobilienwirtschaftlich sinnvolle Lösungen zu finden und diese an die Entwicklung zügig anzupassen, ist daher der Gesetzgeber ge­fragt – es braucht Flexibilität und Kooperation der Akteure zur Umsetzung der vielfältigen Ansprüche an die Transformation der Städte.

*) Cornelia Thaler ist Partner von Willkie Farr & Gallagher in Frankfurt.