– Herr Pötzsch, wundern Sie sich eigentlich noch, wenn wieder eine neue Bank wegen Geldwäsche im Gespräch ist?Es ist offensichtlich, dass die Bedeutung der Geldwäscheprävention gestiegen ist. Daher wundere ich mich nicht über neue Fälle, die aufkommen. Mittlerweile haben alle Banken und auch andere Marktteilnehmer erkannt, dass Geldwäsche in mehrerer Hinsicht gefährlich werden kann. Zum einen können Defizite in der Bekämpfung die Reputation von Banken gefährden. Sie können zum anderen dazu führen, dass Institute in finanzielle Schieflagen geraten. Im Extremfall kann es zu existenzbedrohenden Situationen kommen. Die ABLV ist das beste Beispiel dafür.- Was wird das Jahr bringen – haben wir das Schlimmste überstanden, oder geht es erst los?Ich bin kein Prophet. Wir brauchen vielmehr eine vernünftige Analyse. Bei Geldwäsche handelt es sich um ein grenzüberschreitendes Phänomen. Wir haben keine einheitlichen Regularien auf europäischer Ebene, sondern Richtlinien, die in den einzelnen Staaten ganz unterschiedlich umgesetzt werden, und wir haben offensichtlich in den einzelnen Staaten unterschiedliche Aufsichtsniveaus.- Was ist also zu tun?Ich begrüße sehr, dass der Aktionsplan des Europäischen Rates vom 4. Dezember 2018 erst einmal eine Bestandsaufnahme vorsieht, die auch eine Abbildung der Risiken enthält. Auf dieser Grundlage wird man dann daran arbeiten, eine stärkere aufsichtliche Konvergenz herbeizuführen und die Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden zur Geldwäscheprävention und -verfolgung effektiver zu gestalten. Zudem hat die BaFin am 10. Januar 2019 eine Vereinbarung mit der EZB unterzeichnet, in der wir einen verbesserten Informationsaustausch beschlossen haben.- Wenn man sich die EBA anschaut, die quasi als neue europäische Antigeldwäschebehörde dargestellt wird, stellt sich die Frage, was es bringen soll, wenn zehn neue Leute eingestellt werden. Jetzt haben wir 1,8 Vollzeitstellen.Die EBA soll nicht die neue Antigeldwäschebehörde werden. Es geht darum, die Kompetenzen im Hinblick auf eine bessere Koordination bei der Geldwäscheaufsicht zu bündeln. Sicherlich wird man über weiteres Personal und mittelfristig auch darüber sprechen müssen, ob generell die Kompetenzen ausreichend sind. Was wir jetzt haben, ist ein erster Schritt.- Die EBA hätte demnach eine rein koordinierende Tätigkeit?Von mehreren Funktionen ist das der Fokus der EBA. Darüber hinaus soll sie die Befugnis erlangen, in gewissen Fällen unmittelbar aktiv zu werden, falls eine nationale Geldwäscheaufsichtsbehörde nicht tätig geworden ist.- Es wäre eine Notfalloption, wenn die EBA zu der Erkenntnis kommt, dass eine nationale Aufsichtsbehörde nicht genug tut. Die Frage ist, ob sie diese Kompetenzen wirklich ergreifen würde.Bei der Schaffung neuer Regeln stellt sich immer die Frage, ob diese Regeln greifen. Dass sich das in der Praxis erst herausstellen muss, ist kein neues Phänomen.- Was schlagen Sie vor, um die Geldwäschebekämpfung in Europa schlagkräftiger aufzustellen?Der Weg, den der Aktionsplan und die Roadmap der EU-Kommission vom 31. August 2018 vorgezeichnet haben, ist genau der richtige: Erstens Analyse der derzeitigen Situation, zweitens aufsichtliche Konvergenz herbeiführen und drittens überlegen, inwiefern gesetzgeberische Modifikationen erforderlich sind, und zwar sowohl im Hinblick auf die Rechtsnormen als auch auf die Frage, wer künftig die Aufsicht übernehmen soll. Da dieser Weg sehr konkret und auch kurzfristig vorgezeichnet ist, wird man das auch nicht auf die lange Bank schieben.- Sie selbst hatten gesagt, dass Geldwäschevorgaben auf europäischer Ebene voll zu harmonisieren seien, eine Mindestharmonisierung würde nicht ausreichen. Sie meinen vermutlich damit, dass Richtlinien nicht derart wirkungsvoll sind wie Verordnungen?Ich habe nicht gesagt, dass man zwingend alles vollharmonisieren sollte. Wenn man aber eine zentrale europäische Aufsicht einführt, dann ist Voraussetzung dafür, dass man das Recht voll harmonisiert. Andernfalls würde man nämlich eine europäische Aufsichtsbehörde damit beauftragen, nationales Recht anzuwenden. Und das ist nicht optimal.- Was folgt daraus?Wenn wir eine europäische Geldwäscheaufsichtsbehörde bekommen, dann muss damit zwingend eine Vollharmonisierung einhergehen, sprich, aus den europäischen Richtlinien ist eine Geldwäscheverordnung zu machen, die unmittelbar Anwendung findet. Das ist das eine Thema. Zweitens muss man sich auch mit der Frage beschäftigen, wie wir mit den Financial Intelligence Units und der strafrechtlichen Verfolgung von Geldwäsche umgehen. Ist das nicht etwas, das ebenso europäisch adressiert werden muss? Das muss im Rahmen des Gesamtkonzepts mit durchdacht werden.- Wie würde denn eine Antigeldwäschebehörde auf europäischer Ebene aussehen? Im Moment haben wir eine strukturelle Zersplitterung.Der Eindruck, dass wir es hier mit zahlreichen Behörden zu tun haben, ist richtig. Für Fragen der präventiven Geldwäsche-Aufsicht sind die jeweiligen nationalen Aufsichtsbehörden zuständig. Diese Behörden arbeiten jedoch nicht unkoordiniert nebeneinander. Sie bewegen sich vielmehr im Rahmen dessen, was ihnen vom nationalen und mittelbar vom europäischen Gesetzgeber vorgegeben wird, unter anderem durch die Geldwäscherichtlinien. Die grenzüberschreitende Abstimmung wird nach der kürzlich bekannt gewordenen Einigung im Trilog in Zukunft auf eine neue Basis gestellt werden, die stärkere Befugnisse der EBA beinhaltet. Ziel ist dabei auch, geldwäscherechtliche Defizite effektiver festzustellen und anschließend gegebenenfalls prudenzielle aufsichtliche Maßnahmen zu ergreifen. Zentral ist, dass der Informationsaustausch zwischen allen betroffenen Aufsichtsbehörden verbessert wird. Wir haben sehr viele unterschiedliche Bausteine, die gesamthaft gesehen werden müssen.- Die nationalen Behörden sind die Geldwäschebehörden, in Deutschland ist es die BaFin. Wie funktioniert der Kommunikationsaustausch mit diesen vielen anderen Puzzlestückchen?Wir sind in Deutschland in einer privilegierten Situation. Die Allfinanzaufsicht vereint Bankenaufsicht und Geldwäscheprävention unter einem Dach. Das ist sicherlich ein Weg, der erfolgversprechend ist.- Das ist die aufsichtliche Seite. Was ist mit der Strafverfolgung?Mit den Strafverfolgungsbehörden und der FIU, der Financial Intelligence Unit, tauschen wir uns regelmäßig aus.- Wie zufrieden sind Sie mit der Bilanz der Geldwäschebekämpfung durch die BaFin? Es gab ja im Europäischen Parlament letztens Kritik an deren Rolle.Die Kritik ist einer Fehlvorstellung geschuldet. Diese lautet: Wenn die Staatsanwaltschaft im Rahmen von Geldwäsche ermittelt, hat die Aufsichtsbehörde versagt. Das Gegenteil ist der Fall. Prävention führt dazu, dass Geldwäscheverdachtsfälle an die FIU beziehungsweise die Staatsanwaltschaften gemeldet werden, die dann ermitteln. Wir veranlassen die Banken dazu, ordnungsgemäße Systeme einzuführen, um Geldwäsche zu verhindern. Wenn also Staatsanwaltschaften ermitteln, ist das ein Zeichen dafür, dass Geldwäscheprävention funktioniert, weil die Grundlage dafür häufig gerade Geldwäscheverdachtsmeldungen sind. Dieser Zusammenhang wird möglicherweise von einigen nicht richtig gesehen.- Sie halten den Vorwurf der Untätigkeit beziehungsweise des zu späten Einschreitens für ungerechtfertigt?Ja. Wenn Sie einen Blick in die Statistik der Financial Intelligence Unit über die Geldwäscheverdachtsmeldungen in Deutschland werfen, dann werden Sie feststellen, dass es im Jahr 2017 – das sind die neuesten Zahlen – rund 60 000 Geldwäscheverdachtsmeldungen gab. Davon entfielen auf den Finanzsektor rund 53 000, also knapp 90 %.- Bei der Anhörung im Europäischen Parlament kam die Frage auf, weshalb die BaFin nicht früher gegen die Deutsche Bank vorgegangen ist. Geldwäschefälle gab ja schon vor Danske, zum Beispiel 2017 in Russland.Für Korrespondenzbanken gilt der Grundsatz “Know your Customer”, das heißt, sie müssen ihre Kunden kennen. Eine Korrespondenzbank hat die Pflicht, sich die Bank, die sie als Respondenten einschaltet, genau anzusehen – vor allem, wenn sie aus einem Drittstaat kommt. Insbesondere sind Informationen über die Geschäftsleitung, Art und Umfang der Geschäftstätigkeit, die Reputation und die Geldwäschepräventionsmechanismen des Respondenten einzuholen. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass es die Korrespondenzbank mit einem seriösen Partner zu tun hat. Die Frage ist, ab welchem Zeitpunkt genügend Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Bank nicht mehr seriös genug ist, um sie als Respondenzbank einzusetzen. Das ist jedoch häufig ein schleichender Prozess. Es gilt grundsätzlich nicht der Grundsatz “Know your Customer’s Customer”. Eine Bank, die weltweit Korrespondenzbeziehungen unterhält, ist nicht verpflichtet, die Kunden der Respondenzbanken, mit denen sie Geschäfte betreibt, zu kennen.- Ist “Know your Customer’s Customers” nicht ein Grundsatz, der gerade intensiviert wird?Im Moment gilt dieser Grundsatz nicht. Es gibt aber derzeit Diskussionen, ob und in welchem Umfang die Pflichten der Korrespondenzbanken hier ergänzt werden sollten. Das ist eine Diskussion, die notwendig und sinnvoll ist. Der richtige Ort dafür wäre die FATF, die Financial Action Task Force. Wir haben es schließlich mit einem internationalen Phänomen zu tun. Die Frage, was genau die Pflichten von Korrespondenzbanken sind, ist darum eine, die nur europäisch oder, noch besser, international gelöst werden kann.- Also müsste die FATF als internationaler Regelsetzer entscheiden?Vom Grundsatz her ja.- Oft haben die USA den Anstoß zu Ermittlungen gegeben und Druck auf die Europäer ausgeübt, aktiv zu werden – beispielsweise im Fall der lettischen ABLV. Danièle Nouy selbst sagte, ihr sei es peinlich gewesen, dass die Amerikaner in die Bresche springen mussten.Nicht nur die Amerikaner sind in der Geldwäschebekämpfung aktiv, sondern auch verschiedene europäische Staaten. Vielleicht nicht alle in gleichem Maße.- Von denen sieht und hört man eben nicht immer etwas.Dass es Verbesserungsbedarf gibt, steht außer Frage. Und dieser Verbesserungsbedarf muss adressiert werden. Ich bin Befürworter eines eher robusten Aufsichtsansatzes. Wenn Defizite bestehen, müssen diese zügig beseitigt werden.- Was soll denn dann eine Geldwäscheaufsichtsbehörde alles können? Was wünschen Sie sich?Ich wünsche mir erstens, dass das rechtliche Rahmenwerk der Aufsichtsbehörde ermöglicht, aktiv tätig zu werden. Zweitens, dass sie personell gut ausgestattet ist. Drittens, dass sie die Möglichkeit zum Informationsaustausch hat, was in der Praxis ein gewisses Spannungsfeld zum Datenschutz schafft. Und dass wir viertens eine gute Verbindung zwischen den präventiv und den repressiv tätigen Behörden haben. Hierbei sehe ich in der Praxis keine Probleme.- Was die Rolle des Sonderbeauftragten angeht, der auf die Deutsche Bank angesetzt wurde: Was darf er denn?Zu einzelnen aufsichtlichen Maßnahmen werde ich nichts sagen. Generell hat die BaFin die Möglichkeit, die Funktion des Sonderbeauftragten sehr flexibel auszugestalten. Von einer rein beobachtenden Funktion bis hin zu einer Stelle, die Weisungen ausspricht.- Handelt es sich um ein Modell, das Schule macht?Wie gesagt, ich bevorzuge einen robusten Aufsichtsansatz. Wenn Defizite bestehen und sie nicht innerhalb absehbarer Zeit abgestellt werden, werde ich nicht zögern, auch in anderen Fällen Sonderbeauftragte einzusetzen.- Womit haben denn Banken, die sich Geldwäsche-Vergehen schuldig machen beziehungsweise Mängel in der Prävention erkennen lassen, noch mit der BaFin zu rechnen?Der Sonderbeauftragte ist nicht der Regelfall. Wenn Defizite bestehen, äußern wir klar die Erwartung, dass diese abgestellt werden. Wenn das nicht innerhalb eines bestimmten Zeitraumes geschieht, ergreifen wir die aufsichtlichen Maßnahmen, die uns die Gesetze bieten.- Also gegebenenfalls auch Kapitalzuschläge?Ich möchte nichts ausschließen. Wir haben jedenfalls einen breit gefächerten Instrumentenkasten und werden ihn mit Sicherheit auch nutzen, wenn das erforderlich ist.- Die BaFin will sich Korrespondenzbankensysteme genauer anschauen. Ist das eines Ihrer prioritären Ziele?Es ist einer der aufsichtlichen Schwerpunkte in diesem Jahr. Wobei Korrespondenzbanken auf der einen Seite natürlich eine wichtige volkswirtschaftliche Funktion haben, gerade für eine Exportnation wie Deutschland. Auf der anderen Seite kann man aber bei einzelnen Banken die Frage stellen, ob ein Korrespondenzbankensystem bestehen muss, das in die Tausende geht.- Gerade kleinere Banken hegen Befürchtungen, dass die Daumenschrauben angezogen werden, sie also möglicherweise mit stärkerer Regulierung in Sachen Geldwäsche zu kämpfen haben. Was würden Sie dem entgegnen?Wir wenden natürlich auch hier das Proportionalitätsprinzip an. Das darf aber nicht dazu führen, dass gesetzliche Regelungen nicht befolgt werden.- Kritisch gesehen wird offenbar das Transparenzregister. Banken können zwar Einblick nehmen, sich aber nicht auf die Angaben verlassen. Welche Erfahrungen haben Sie gemacht?Es gibt keinen guten Glauben an das Transparenzregister. Aber es liefert sicherlich einen wertvollen Hinweis auf die konkreten Eigentumsverhältnisse.- Also ist es sinnvoll, auch wenn Banken sich nicht darauf verlassen können und immer nochmals prüfen müssen?Grundsätzlich ist das Register eine gute Ausgangsbasis bei der Überprüfung der wirtschaftlichen Berechtigten und der tatsächlichen Beteiligungsverhältnisse bei juristischen Personen.- Haben Sie den Eindruck, dass es bei den nationalen Aufsehern eine Art Home Bias gibt, nämlich, dass gewisse nationale Aufsichtsbehörden die Banken aus ihren Heimatländern wohlwollender behandeln?Die Frage zu stellen, heißt sie zu beantworten. Wenn dem so wäre, wäre es nicht überraschend.- Wenn dem so wäre, sagen Sie. Also ist dem nicht so?Wir sollten darauf hinwirken, dass die Aufsicht effektiv und effizient ist. Aufsicht muss funktionieren.- Also vielleicht doch eine schlagkräftige europäische Aufsichtsbehörde? Eine neu geschaffene, was halten Sie denn davon?Ich bin offen für jegliche Lösung, die die Koordinierung der Geldwäschebekämpfung verbessert.- Würden Sie eine neue Behörde präferieren?Das kann ich Ihnen erst sagen, wenn die Analyse abgeschlossen ist.- Und wie viele Jahre sind wir davon entfernt?Wenn wir ein ähnliches Tempo vorlegen, wie es beim SSM und beim Abwicklungsmechanismus SRM der Fall war, dann reden wir von zwei bis drei Jahren bis zum Start einer neuen Behörde.- Dann hätten wir eine derartige funktionstüchtige, schlagkräftige Einheit und bedürften nicht mehr der Hilfe der Amerikaner?Meines Erachtens kann jede Behörde vom Austausch mit anderen Stellen nur profitieren, auch international. Daran wird sich auch in Zukunft nichts ändern, unabhängig davon, wer welche Zuständigkeiten erhält.- Wie bewerten Sie den Trend zum Nationalismus auch in der Abwicklung von Banken? Die Abwicklung des Banco Popular fand im Juni 2017 noch nach den Regeln des europäischen Abwicklungsregimes statt. Seitdem aber wurden Problemfälle auf nationaler Ebene geregelt.Es gab weitere Fälle, in jüngster Zeit etwa in Dänemark Kobenhavns Andelskasse, bei der ebenfalls das Abwicklungsregime zur Anwendung kam. Hier hat sich gezeigt, dass die Abwicklungsregularien nach der Abwicklungsrichtlinie BRRD funktionieren. Auch in den Fällen, die in der öffentlichen Kritik stehen, wurden die Regeln der BRRD eingehalten, etwa wenn eine vorsorgliche Rekapitalisierung stattfand und auch wenn man zu dem Ergebnis kam, dass aufgrund fehlender Abwicklungsvoraussetzungen eine Insolvenz nach nationalem Recht das Mittel der Wahl ist. Generell muss man sich aber fragen: Wollen wir viele Abwicklungsfälle oder wenige?- Was bevorzugen Sie?Ich bin nicht darauf aus, möglichst viele Abwicklungsfälle zu haben. Regularien der Abwicklung erzeugen Marktdisziplin. Sie brauchen, wenn Sie eine geladene Waffe auf dem Tisch haben, diese nicht unbedingt zu benutzen.- Wäre es für Sie abwicklungstechnisch ein Problem, sollten die beiden deutschen Großbanken tatsächlich zusammengehen?Ohne auf konkrete Fälle einzugehen: Jede Bank muss abwickelbar sein. Wenn ein Zusammenschluss von großen Banken erfolgt, muss natürlich auch die Frage gestellt werden, ob sie auch abwicklungsfähig ist. Es ist unsere Aufgabe als Behörde, die Abwicklungsfähigkeit zu adressieren. Größe allein ist kein Abwicklungshindernis.- Hat es schon Fälle gegeben, in denen Sie Banken dazu gebracht haben, ihre Struktur zu verändern, um abwicklungsfähig zu werden?Wir haben das Thema bei Banken platziert. Das ist ein zentrales Thema für die nächsten Jahre.- Es gab noch keinen Fall, in dem eine Bank tatsächlich die Struktur verändern musste, nur weil Ihre Behörde ihr das diktiert hat?Es gab mindestens einen Fall, in dem eine Bank ihre Struktur danach ausgerichtet hat, damit die Abwicklungsfähigkeit gewährleistet ist.- Können Sie das eingrenzen?Konkreteres kann ich Ihnen dazu natürlich nicht sagen. Abwicklungsfähigkeit und Struktur einer Bank sind aber unmittelbar miteinander verknüpft.- Sind Sie bei den Abwicklungsplänen in Ihrem Zeitplan?Wir sind im Plan. Für sämtliche signifikanten Banken haben wir bereits gemeinsam mit dem SRB Abwicklungspläne geschrieben. Insgesamt haben wir bereits über 600 Abwicklungspläne erarbeitet, und bis Ende 2020 soll es wie geplant für jede der rund 1450 deutschen Banken einen Abwicklungsplan geben.—-Das Interview führten Tobias Fischer und Bernd Neubacher.